Les ateliers coopératifs
"On ne résout pas un problème avec les modes de pensée qul l’ont engendré" (Albert Einstein, physicien)
Les ateliers coopératifs permettent d’explorer collégialement les sujets qui appellent des innovations, des développements méthodologiques ou organisationnels, comme par exemple la question du renforcement de l’ingénierie des documents d’urbanisme, celle de la construction d’une trajectoire ZAN, celle du recentrage des PLU sur un urbanisme de projet ou celle du nécessaire décryptage de la notion d’OAP et de leur redéploiement optimal au service de PLU "génération ZAN"…
Il s’agit d’un espace d’intelligence collective en capacité de faire des propositions concrètes, pertinentes et partagées, capables ensuite d’être appropriées et mise en œuvre par les acteurs concernés dans leurs rôles respectifs…
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L’enjeu : mettre l’offre en adéquation avec les besoins
L’enjeu est à la fois quantitatif et qualitatif :
- le nombre de documents d’urbanisme à élaborer ou à réviser (500 ScoT, 500 PLUi, des milliers de PLU,…) dépasse largement la capacité actuelle de production des organismes concernés dans leurs rôles respectifs (les services urbanisme des collectivités, les bureaux d’études, les Agences d’Urbanisme, les CAUE,…)
- le changement de paradigme d’urbanisation lié à la mise en place du ZAN appelle un renforcement des moyens alloués à l’urbanisme de projet, que ce soit au niveau de la maitrise d’ouvrage (enjeu de l’AMO urbanisme), au niveau de l’accompagnement par les organismes publics (enjeu du partenariat local avec les Agences d’Urbanisme, les CAUE, les DDT…) et bien sûr au niveau de la maitrise d’œuvre (enjeu de consolidation du réseau des bureaux d’études planification),…La DGALN a mis en place un groupe de travail national qui a rendu un 1er diagnostic courant 2023 (cf ci-dessous).
La problématique étant particulièrement aigüe en Bretagne, un audit a été initié dès 2021 dans le cadre du club PLUi Bretagne et abouti dans le cadre des atelier coopératifs "Planif & Territoires Bretagne".
Chronologie et productions (classement rétrospectif)
[prochainement] : point sur l’avancement des travaux du groupe de travail national
- en attente d’une restitution par la DGALN[13 mars 2024] Audition de la DDTM 29 par la DGALN dans le cadre du groupe de travail national (DGALN)
- remise de la synthèse d’octobre 2023 (ci-dessous)
- audit par le chargé de mission mandaté par la DGALN[5 octobre 2023] 1ère réunion de l’atelier régional "ingénierie des documents d’urbanisme" (en visio)
- synthèse des audits antérieurs, diagnostic des participants, pistes de travail
- restitution :[8 septembre 2023] Participation de la DGALN et de la présidente du CFDU à la 4ème réunion de la coordination des pros en Bretagne (visio)
- la DGALN associera le réseau P&T Bretagne aux travaux du GT national
- le CFDU confirme l’urgence de travailler sur la question de l’ingénierie de la planification[30 août et 1er septembre 2023] Participation aux 27èmes universités d’été du CFDU à Angers (DDTM 29)
- thème = "l’urbanisme sur le divan"
- cf restitution dans le cadre de l’atelier du 5 octobre 2023 (ci-dessus)[23 juin 2023] Cartographie des acteurs et compétence de la planification (CEREMA)
- contexte et rappels, méthode de classification, production et valorisation de la cartographie, exemples visuels, références relatives à l’ingénierie territoriale
- restitution :7 avril 2023 : 1ère réunion du GT national (DGALN)
- synthèse des 12 entretiens (points noirs, irritants, freins / leviers, facilitateurs)
- restitution : -
L’enjeu : comment établir et contrôler une "trajectoire ZAN" ?
Le dispositif "ZAN" prévoit trois dates de référence (2021, 2031 et 2050), sans préciser comment peut ou doit se définir la trajectoire permettant d’arriver au "ZAN" en 2031 en passant par le "-50%" en 2031.
Or la notion de trajectoire est essentielle, comme l’a très clairement exposé l’avocat de l’agence d’urbanisme QCD lors de l’atelier ZAN du 27 juin 2022 (cf ci-dessous).
Le dispositif ne prévoit pas non plus explicitement comment peuvent ou doivent se mesurer les consommations d’Espace Naturel Agricole et Forestiers (ENAF) à partir desquels la trajectoire va pouvoir être définie, mise en œuvre, vérifiée et contrôlée au gré de l’élaboration des ScoT et PLU.
Tous les acteurs ayant globalement ces mêmes questionnements, la DDTM du Finistère a initié cet atelier de façon à clarifier et stabiliser la méthodologie adéquate.
Une première réunion de l’atelier s’est tenue dès septembre 2023, dans une configuration réunissant les 4 DDTM et la DREAL pour un premier échange avec la DGALN afin de stabiliser un certain nombre de réponses en attendant la publication d’un guide "ZAN" valant référentiel national.
Le guide a été publié en janvier 2024..
Chronologie et productions (classement rétrospectif)
[à programmer courant 2024] : 2ème réunion autour des 4 fascicules du guide ZAN
- échanges des visions
- suite à donner sur l’exploitation opérationnelle locale des divers fascicules[janvier 2024] Publication des 4 fascicules du guide ZAN par la DGALN
1-Définir et observer la consommation des ENAF et l’artificialisation des sols
2-Planifier la consommation et l’artificialisation des sols
3-Mobiliser les leviers en faveur des projets de territoires sobres en foncier
4-Accompagner la sobriété foncière et le recyclage urbain[27 septembre 2023] 1ère réunion en configuration État (État central / État local)
- évocation des questionnements collectés localement par les services de l’Etat (échéance de publication du futur guide ZAN ?, outils de mesure à privilégier : fichiers Cerema, MOS, OCS-GE ? ; faisabilité de la mesure des consommations en temps réel ?, modalités de transition ENAF/ZAN à partir de 2031 ? ; cas des imprécisions comptables au niveau des communes ?, reclassement des zones 2 AU ?, cas des ZAE ?,, cas des parcs et jardins ?,…)
- éléments pris en compte par la DGALN
- mise en évidence de l’enjeu de mettre en place des stratégies territoriales au service de la trajectoire ZAN (enjeu de la mesure, enjeu des alternatives)[27 juin 2023] Évocation de la notion de "trajectoire ZAN" (QCD, atelier interSCoT sur le ZAN)
- l’avocat Jean-François VICQ du cabinet MRV pose explicitement l’enjeu de la trajectoire ZAN pour l’établissement et le contrôle du ZAN au niveau des documents de planification -
L’enjeu
La loi "Solidarité et Renouvellement Urbain" (SRU) de décembre 2000 avait pour ambition de recentrer les documents de planification sur un urbanisme de projet, replaçant ainsi la procédure au service du projet et non en substitut du projet. C’est la raison pour laquelle cette loi a très explicitement introduit la notion de "Projet d’Aménagement et de Développement Durable" (PADD), et que les loi ALUR et ELAN l’ont ensuite complété par la notion d’Orientations d’Aménagement et de Programmation" (OAP).
Force est de constater 25 ans plus tard que leur mise en œuvre n’a pas été à la hauteur de cette ambition, que l’étalement de l’urbanisation s’est aggravé au lieu de se résorber, et que le poids des documents d’urbanisme est devenu inversement proportionnelle au poids des éléments de projet au service d’une urbanisation "durable".L’idée de "simplification" a ainsi été introduite au sein du réseau Planif & Territoires Bretagne par l’Architecte-Conseil de l’État en Finistère lors de la réunion de la coordination des pros le 19 décembre 2023 à Pontivy.
Faisant allusion à des PLU livrés dans des caisses, l’ACE du Finistère a mis en évidence que ce volume était directement lié à l’absence de projet, que l’épaisseur des documents les rendait inintelligible, et qu’il y avait un enjeu majeur à les "simplifier".
Les échanges qui ont eu lieu ensuite ont permis de comprendre qu’il ne s’agissait pas de simplifier les textes du Code de l’Urbanisme (sauf peut-être ici et là ?), mais de replacer le projet au centre du processus d’élaboration de PLU, et que pour reprendre un belle formule du sculpteur Constatin Brancusi, que "la simplicité est la complexité résolue".
Chronologie et productions (classement rétrospectif)
[à programmer mi 2024] 3ème réunion de l’atelier
- partage du diagnostic et des pistes d’action au sein du réseau
- identification des suites à donner[13 février 2024] 2ème réunion de l’atelier (en présentiel à Rennes)
- approfondissement du diagnostic et des propositions correspondantes
- restitution : en cours[13 février 2024] 1ère réunion de l’atelier (en présentiel à Rennes)
- mise en évidence des enjeux de gouvernance et d’ingénierie
- mise en évidence des enjeux de recentrage sur le processus projet (diagnostic, PADD, OAP, règles)
- restitution :[19 décembre 2023] Exposé de l’ACE 29 dans le cadre de la coordination des pros
- constat basé sur l’analyse de PLU
- constat partagé par les membres du réseau
- décision de créer un atelier coopératif sur le sujet -
Les membres du réseau, que ce soit à l’échelle nationale ou régionale, s’accordent à considérer que les "Orientations d’Aménagement et de Programmation" telles que prévues par les articles L et R 151 du Code de l’Urbanisme ont un rôle majeur pour la mise en œuvre concrète et efficiente d’un urbanisme de projet.
Or malgré la consolidation des textes en ce sens depuis la loi SRU et au gré des lois ALUR, ELAN, … , force est de constater que les OAP des PLU restent bien en deçà du rôle qu’elles ont vocation à jouer pour incarner et mettre en oeuvre la transition urbaine appelée par le ZAN :
- les notions d’OAP "de quartier", "de secteur", "de zones U ou AU" ou d’OAP "thématiques" ont besoin d’être clarifiées, illustrées à leurs échelles respectives ;
- les 7 articles L ou R 151 du Code de l’Urbanisme ont besoin d’être clairement explicités dans leurs rôles respectifs et moyens de mise en pratique pour générer une utilisation optimale (ce que les OAP "doivent" faire, ce que les OAP "peuvent" faire,…)
- de nombreux ouvrages ont été élaborés et mis en ligne au gré des décennies 2010 et 2020 par différents acteurs (Ministère, Cerema, DDT, Agences d’Urbanisme, CAUE, avocats,…), mais il en résulte une profusion de document qui appelle une synthèse légère et pédagogique.À ce jour, l’atelier se confirme sur la base de deux volets :
- un volet "guide de décryptage des OAP" (4.1)
- un volet "expérimentation OAP in situ" (4.2)4-1. Le volet "guide de décryptage des OAP"
L’intention est d’élaborer un fascicule explicitant clairement le potentiel des 7 articles L/R 151 du CU :
Chronologie et productions (classement rétrospectif)
[septembre 2024] : Production et partage d’un livrable
[printemps 2024] Cadrage et commande d’une mission à un prestataire urbaniste
4-2. Le volet "expérimentation OAP in situ"
L’intention est de tester l’outil OAP dans la pleine mesure de ses potentialités à l’occasion d’un cas de figure réel, pour en extraire et en valoriser des enseignements et retors d’expérience pouvant bénéficier à l’ensemble des acteurs et territoires concernés.
Chronologie et productions (classement rétrospectif)
[printemps 2024] Coordination DDTM 29, QCD, CAUE 29 pour préciser les enjeux, les attendus et préparer un projet d’atelier en lien avec une collectivité volontaire)
[janvier 2024] Délégation d’une dotation financière (DGALN) au réseau Planif Territoire Bretagne (gestion DDTM 29) pour permettre l’accompagnement d’un atelier sur le thème des OAP
[19 décembre 2023] Projet de création d’un atelier OAP en Bretagne (proposition évoquée en coordination des pros)